PANAMA; El Canal

No yerra ni exagera quien afirme que la historia de Panamá está definida por su condición de país de tránsito, condición que deriva finalmente en el siglo xx en la construcción del Canal de Panamá, portentosa obra de ingeniería sin duda, pero que trajo consigo momentos amargos en el proceso de construcción de la nacionalidad panameña.

Desde mucho antes de la presencia española en el istmo, ya los estudiosos dan cuenta del trasiego humano de los primeros habitantes de AbiaYala (América) por esta estrecha faja y que luego con la presencia española se transforma en el “Camino de Cruces”, que uniendo las vertientes del Pacífico y el Atlántico, sirvió de plataforma para el trasiego mercantil con la España de los siglos xv en adelante.

La fiebre del oro de California en el siglo xix subraya esta realidad transitista de Panamá y su gente, mediante la construcción del primer Ferrocarril transístmico que se convierte en el antecedente inmediato para la presencia francesa al mando de Lesseps en la segunda mitad de siglo, y el primer experimento de unir los dos océanos mediante un canal, que en ese entonces se concibió a nivel del mar, para emular el logro del Canal de Suez. El fracaso francés, mezcla de corrupción y de las inclemencias del malsano clima tropical panameño, propician la entrada en escena de los norteamericanos, quienes en diez años hacen realidad el fabuloso proyecto mediante un canal de esclusas, que actuando como elevador, nivela los barcos con el lago Gatún creado artificialmente para su tránsito entre los océanos.

La presencia norteamericana y la protección de sus intereses fue factor clave y decisivo para que Panamá obtuviera su respaldo frente a Colombia y lograra la independencia el 3 de Noviembre de 1903. Desde este mismo momento, puede afirmarse con toda certeza, Panamá inició la lucha para redefinir los términos de una relación desventajosa y a todas luces arbitraria que le impuso los Estados Unidos mediante un tratado a perpetuidad. La organización social y administrativa que surgió en la franja de terreno delimitada bajo administración norteamericana y que luego vino a conocerse como “Zona del Canal”, reprodujo las categorías de exclusión y segregación étnica-racial existentes en los EU, reforzada con el llamado “patrón oro” (Gold Role) y “patrón plata” (Silver Role) para el pago de salario y disfrute de privilegios.

Panamá enfrentaba así la existencia de un sistema legal y administrativo extranjero en su propio suelo, que habría de llevar a múltiples enfrentamientos en los casi cien años de su presencia. Las anualidades (pagos acordados o quizás impuestos) por parte de Estados Unidos a Panamá derivados del funcionamiento del Canal siempre fueron una suma ínfima. Este dato es importante, como se verá más delante, al comparar los beneficios derivados de su entrega y administración por Panamá.

Frente a esta realidad, se presentaban los innegables beneficios que trajo esta presencia norteamericana haciendo a ratos más difícil la lucha, toda vez que aspectos como la salud ambiental, la presencia de prominentes médicos y científicos, el impacto en la economía nacional por el consumo de civiles y militares, y la adopción del dólar americano como moneda de curso legal, vinieron a mejorar las condiciones generales de convivencia e hicieron de Panamá un lugar especial en el entorno centroamericano.

No debe dejar de considerarse el mestizaje e intercambio racial y cultural, producto de la presencia de diversos grupos étnicos atraídos por los trabajaos canaleros, en donde destacan los grupos afro-antillanos y chinos, y que han dado a Panamá ese especial sello de crisol de razas, no exento de roces y hasta actitudes discriminatorias, como da cuenta la historia.

La lucha por la recuperación del Canal y la plena soberanía sobre el territorio anexado por los norteamericanos ha sido una lucha generacional, salpicada de diversos momentos e hitos, tales como los logros del Tratado de 1936, la lucha contra el convenio de bases militares de 1947 (Tratado Filós -Hines), entre otros. De todos, la emblemática gesta del 9 de Enero de 1964, puede considerarse como punto sin retorno en esta lucha.

Un saldo de 500 panameños muertos por la reacción de los militares norteamericanos al reclamo estudiantil de ondear la bandera panameña en la zona del canal, en cumplimiento de disposiciones existentes y el inicio de la revisión formal de los tratados del Canal, fueron la antesala de los tratados Torrijos-Carter firmados en 1977 y que dieron inicio al traspaso del Canal a manos panameñas y el desmantelamiento de la estructura político-militar de la llamada Zona del Canal.

Es importante tener presente que estos tratados se dan dentro del marco de un régimen militar instaurado por el General Omar Torrijos mediante golpe de estado en octubre de 1968 y que termina con el conocido período de Manuel Antonio Noriega, ya que esta situación será factor desencadenante de uno de los episodios más dolorosos e ignominiosos en la larga relación entre Panamá y Estados Unidos. Hablamos de la invasión de diciembre de 1989 por parte de estados Unidos, promovida bajo el amparo del conocido Tratado de neutralidad del Canal.

La estrategia de internacionalizar el reclamo y promover así la solidaridad y respaldo de otras naciones, tuvo un momento significativo cuando se logró que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se reuniera en Panamá en 1973. En esa ocasión, el Arzobispo de Panamá, Marcos Gregorio McGrath, c.s.c. expresó que

La iglesia no puede permanecer alejada de estos asuntos….Como Arzobispo deseo hablar por el bien de la paz y la comprensión. Esta paz está basada en la justicia y la verdad. La justicia, por supuesto, considera todas las partes implicadas en el Canal: Panamá, EU y todos los usuarios del Canal. Moralmente, la justicia de la posición panameña acerca del Canal y la Zona del Canal no admite discusión…… En su Encíclica de 1963 Pacem in Terris, Juan XXIII repitió y subrayó este principio (Los derechos de cada nación a controlar sus recursos naturales en beneficio del desarrollo de su pueblo)…. A la luz de estas razones, miremos el Tratado del Canal de panamá de 1903. Este tratado establece un monopolio a perpetuidad, sobre el principal recurso natural de la República de Panamá a favor de otro gobierno. Este tratado es, en verdad, de dudosa validez moral porque fue redactado sin la participación de un solo panameño y aceptado por Panamá bajo coacción. Desde entonces, a pesar de los sesenta años que han pasado de este siglo en el cual otros pueblos han logrado su independencia o han establecido su soberanía sobre su territorio y recursos naturales, este tratado ha sido mantenido sin cambios esenciales por insistencia del más poderoso de los signatarios.

La historia del canal de Panamá y la consecuente presencia norteamericana tiene un claro antes y un después, que sin embargo, hay que matizar por algunos hechos. La firma de los Tratados constituye ese Rubicón que parte la historia en dos, pero con un capítulo muy particular que comienza a regir el 31 de Diciembre de 1999, fecha en que se asume de manera plena la administración del Canal de Panamá.

El proceso de “descolonización” propiamente dicho comienza el 1 de Octubre de 1979, dos años después de firmados los Tratados, con la reversión gradual y progresiva de las aguas, tierras y bienes que hasta entonces estuvieron al servicio privativo de los Estados Unidos y sus fuerzas civiles y militares establecidas en suelo panameño.

Este proceso de reversión careció de un Plan formal por parte de las autoridades panameñas, hasta el año de 1993, cuando el gobierno post-invasión (Endara-Arias Calderón-Ford que ganaron las elecciones anuladas por el régimen de Noriega) promovió la creación de la instancia institucional encargada de velar por el mejor uso de estos bienes.

La importancia de esta decisión es doble, pues por un lado, le correspondería definir todo lo pertinente para garantizar el adecuado funcionamiento del Canal, a la vez que superar el estado de abandono, mal uso y desorden que había imperado en la asignación y explotación de los bienes “revertidos” y lograr su orientación y explotación para el beneficio de los panameños.

Siendo el 31 de Diciembre la fecha tope para la entrega del Canal, se hacía urgente tomar los pasos y medidas requeridos para diseñar el modelo de administración con el que Panamá asumiría esta tarea. Para ello, poco a poco fue imponiéndose el sentimiento y la convicción de que era necesario lograr que el diseño final a lograr fuera producto de un gran consenso, que además promoviera el total blindaje de la agencia canalera frente al tradicional mal uso de los bienes públicos, como garantía de éxito y sostenibilidad a futuro.

La experiencia previa de un consenso de trascendencia, la vivieron los panameños de cara a la celebración de las primeras elecciones post-régimen militar, al aceptar una iniciativa de celebrar un Compromiso Ético Electoral que las orientara, propuesto por la Comisión Inter-diocesana de Justicia y Paz. Vale decir, que aunque de grandes logros pues contribuyó a la celebración de las elecciones reconocidas como más transparentes y menos violentas jamás celebradas, lo que se tenía por delante con el Canal, superaba por mucho lo logrado.

A lo anterior hay que añadir el grado de polarización y anomia social en el que había quedado la sociedad panameña, producto del largo período del régimen militar (1968-1989) culminado con la invasión norteamericana, como ya se dijo. La construcción de consensos pasaba pues, por la reconstrucción de un tejido social plagado de desconfianza, recriminaciones y dolor.

La organización de este proceso fue encomendada al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo con la directa participación, de profundo carácter propositivo, de la administración de la todavía agencia federal del gobierno norteamericano de la Comisión del Canal, dirigida por un panameño, sí, pero con una Junta Directiva mixta de norteamericanos y panameños.

Los logros que hoy celebramos y de los que daremos cuenta más adelante, no se hubieran logrado si:

1. El proceso de “panameñización” de la fuerza laboral del canal no se hubiera puesto en marcha con antelación. Y ello, al menos por dos razones:Por un lado, porque permitió contar con personal capaz, debidamente entrenado en los distintos puestos que habrían de abandonar los norteamericanos. Por el otro, porque permitió supervisar y superar los momentos de desgano y disgusto de una parte de quienes entregaban algo que creían suyo y dejaban un status al que no querían renunciar.
2. Sin una intervención directa del Presidente de la República de entonces y su equipo. Hubo participación directa, permanente y dispuesta para que el resultado superara cualquier partidismo. Ello tiene especial valor, dado que el gobierno del momento provenía del Partido Revolucionario Democrático, brazo político de los militares. (PRD)
3. Como ya queda dicho, el carácter propositivo y firme de los representantes del Canal, quienes actuaron como verdaderos parteros de acuerdos y guías que protegieran el Canal y sus futuros beneficios.
4. La disposición de la clase política del momento, quienes interactuando con las distintas fuerzas vivas del país (empresarios, trabajadores, la academia, ONGs, las iglesias) mostraron desprendimiento y visión.

Aun cuando a partir del retorno a la institucionalidad democrática, Panamá ha optado por la vía de construir consensos como recurso para abordar temas trascendentes y delicados a través de ejercicios como el descrito, (se han celebrado al menos siete de ellos) hay una coincidencia generalizada al reconocer que ninguno ha tenido resultados tan firmes y de total observancia como los llamados Diálogos de Coronado-Panamá 2000.

El consenso logrado produjo la Ley Orgánica bajo la cual el nuevo modelo de administración sería llevado adelante y dio paso a la creación de un Título Constitucional, a fin de lograr el blindaje planteado por todos. Aquí una vez más, se demostró que el tema del Canal era de especial consideración para los panameños. Dos administraciones eran necesarias para aprobar la Reforma Constitucional que diera vida al Título Constitucional. Ello no sólo se dio, sino que bajo la realidad de dos administraciones de identidad política totalmente opuesta, siendo una la del gobierno del Presidente Endara y otra la del Presidente Pérez Balladares, del PRD.

Dos elementos claves merecen ser destacados en esos instrumentos jurídicos que panameñizaban finalmente el Canal y preparaban así el terreno para su puesta en práctica en el nuevo siglo.

a.) El modelo de gestión que reconocía el canal como fuente de ingresos y oportunidad de riquezas y bienestar para los panameños. Pasaba así de ser una agencia operada bajo la orientación geopolítica de los Estados Unidos, subsidiada por ellos sin afán de utilidad, a una agencia que debía ser rentable y de posesión inalienable

b.) En segundo lugar, el nivel de autonomía (blindaje) definido, que permite al Canal contar con presupuesto propio no incorporado al presupuesto general de la nación, aún cuando deba ser aprobado por el Consejo de Gabinete y la Asamblea de Diputados y auditado por la Contraloría General de la República.

Esta autonomía también se proyecta sobre a la Junta Directiva, quien tiene la potestad de nombrar al Administrador (y no el Presidente de la República como ocurre en el servicio público panameño). Aún cuando los miembros de la Directiva, salvo uno, son nombrados por el Órgano Ejecutivo (Presidente de la República) cuentan con períodos de gestión escalonados a fin de evitar el control en un momento dado, si se les hiciera coincidir en su nombramiento. La Asamblea de Diputados (Legislativo) nombra a uno de estos nueve miembros.

A manera de cuadro comparativo, muy esquemático, se señalan algunos aspectos que permiten identificar la diferencia de modelo y gestión entre el canal panameño y lo anterior (en manos de los norteamericanos)

Gestión de Estados Unidos	Gestión Panameña
Enclave extranjero (Agencia del Gobierno Federal) Administrado por el usuario principal Responde a los intereses de EEUU Sin fines de lucro Operación con amplia capacidad	Patrimonio Inalienable de la República de Panamá Administrado por sus dueños Forma parte de la estrategia marítima nacional Empresa rentable y competitiva Operación cerca de su capacidad

El arribo de la fecha anhelada, el 31 de Diciembre de 1999, fue recibida con gran alborozo, orgullo y profundo sentimiento de Patria. Ese medio día, Panamá removía todo vestigio de colonialismo y estrenaba no sólo plena soberanía, sino que se asomaba al disfrute pleno de su principal recurso natural a la espera de ser explotado para beneficio nacional.

Los sinsabores y sobresaltos de la larga lucha con su lista de mártires y perseguidos; la difícil negociación y ratificación de los tratados; las maniobras dilatorias y las intentonas de algunos grupos de la sociedad norteamericana por desconocer los tratados, por gobiernos posteriores al del Presidente Carter; la desconfianza y suspicacia local hacia las verdaderas intenciones de los militares y negociadores, todo ello quedaba atrás envuelto en el momento de la magia del reloj que marcaba las horas y minutos faltantes para tan preciado momento. El reto que ahora se planteaba era el de incorporar plena y totalmente el Canal a Panamá y ello entendido, tanto desde la realidad financiera y económica como cultural y políticamente.

En la esfera internacional existía la duda sobre la capacidad y seriedad de los panameños para administrar el canal, lo que también incluía a un sector de la población nacional. A lo interno del país, una especie de euforia esperaba por lo que habría de ser el disfrute de millones, que postergados por casi cien años, finalmente llegarían.

La transferencia cumplida el medio día del 31 de Diciembre, fue imperceptible. El canal y su fuerza laboral iniciaban un nuevo período que como ha sido demostrado, ha sido de exitosa gestión. A lo interno del Canal, se discutía y evaluaban las tareas a emprender para modernizar el canal en su infraestructura, ampliar su capacidad, poner en práctica una estrategia de empoderamiento para acercarlo a los panameños e interiorizar en su fuerza laboral el espíritu de que este bien pertenecía a los panameños, desarrollar un plan de protección de la cuenca hidrográfica y definir las relaciones con sus habitantes, diseñar un sistema de peajes que garantizara mayores ingresos, poner en funcionamiento una gestión eficiente que controlara los gastos de funcionamiento, reforzar una política del mérito para la contratación y el desempeño del personal, étc.

De todo lo anterior, algunos aspectos merecen especial atención: Las disposiciones de su Ley Orgánica definían los montos que debía aportar anualmente el Canal al gobierno central, los que nunca podrían ser inferiores a los recibidos al 31 de Diciembre de 1999.

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Esto y el carácter rentable que define la Constitución llevó a al Canal, convertido en Autoridad del Canal de Panamá, a poner en práctica una política de peajes que garantizara ingresos y dividendos no conocidos en todo su funcionamiento.

Podemos ilustrar esto para tener una mejor comprensión de lo que ha representado el beneficio mediante aportes directos y de dividendos en 11 años de administración panameña, frente a los 85 años de administración norteamericana.

COMPARACIÓN DE APORTES

Es importante comprender que los aportes del Canal se hacen de forma directa al estado a través del gobierno, quien finalmente determina su uso. Es decir, no hay facultad de decisión ni posibilidad discrecional por parte del canal sobre estos fondos. Más aún, su Ley Orgánica no le permite más que pagar por servicios prestados, de allí que como institución, no le está permitido hacer donaciones, entregar patrocinios o emprender obra alguna que no sea para su funcionamiento.

Este aspecto no ha sido ni de fácil comprensión ni mucho menos aceptación por aquellos que esperaban un beneficio directo. Por el contrario, ha servido para alimentar un cierto sentido de frustración y hasta de reclamo contra el Canal, toda vez que los inmensos recursos “no se ven”, que su beneficio no se percibe de manera directa, haciendo que no pocos lleguen hasta a preguntarse en qué los ha beneficiado la entrega del canal a Panamá.

De cara atender esta situación, la administración del presidente Martín Torrijos, creó un Fideicomiso en el año 2006, de 50 millones con fondos anuales del Canal para atender el Programa de Desarrollo Comunitario (PRODEC), orientado a inversión directa en obras comunitarias en las distintas regiones del país. Contrario a lo que se había pensado, la administración norteamericana no contaba con una estrategia para el cuidado y preservación de la cuenca hidrográfica del canal, lo que motivó el diseño de la misma por parte de la nueva Autoridad del Canal de Panamá, con una decidida atención hacia sus habitantes. La cuenca surte de agua al canal para su funcionamiento, a la vez que brinda el agua que tratada se convierte en potable y surte las necesidades de las provincias de Panamá y Colón.

Por supuesto que este es un tema de gran discusión y que hay espacio para mejorar, pero lo que es innegable, es que un nuevo enfoque sirvió de base para la incorporación del habitante de la cuenca como un actor decisivo en su conservación. Hoy día se desarrollan programas que les permiten recibir pagos por sus cuidados a la tierra (erosión) y preservación de cauces de agua (pagos por servicios ambientales).

Si bien la configuración misma del suelo y la cuenca hidrográfica que alberga al canal impusieron un permanente programa de mantenimiento más allá de lo que aconseja una adecuada gerencia, hay evidencias de que dicho mantenimiento no fue cumplido a cabalidad por los norteamericanos en las etapas finales de su administración. Ello hizo que la nueva administración pusiera en práctica desde el mismo primer día, un programa agresivo de mantenimiento y expansión (denominado Plan Maestro), toda vez que los nuevos buques eran cada vez mayores y ello afectaría la calidad y capacidad de servicio.

Una decisión importante fueron los inicios de los estudios para la ampliación del canal mediante la creación de un tercer juego de esclusas, que con nuevas y mayores dimensiones atendiera los requerimientos de la nueva industria marítima, que fabricaba ya los llamados buques “post-panamax” que no podían utilizar esta ruta.

Elemento clave de este componente, lo fue la presentación final de la propuesta de ampliación mediante el tercer juego de esclusas (en la actualidad existen dos juegos de esclusas adosados el uno al otro, de allí el nombre de la propuesta) cuyo elemento innovador son las tinas de reutilización de agua.

Estas tinas ofrecen la facultad de reutilizar un alto porcentaje del agua (hasta 60%) utilizada en cada esclusaje, contrario a las existentes que arrojan el agua al mar en su totalidad.

En cumplimiento del mandato constitucional, esta propuesta de ampliación (con un costo de ($5,250millones) debía ser aprobado vía un referéndum, el cual se realizó el 22 de octubre de 2006. La propuesta fue aprobada, a pesar de las aprehensiones de algunos sectores que cuestionaban desde su necesidad, hasta su viabilidad financiera, pasando por el rechazo al componente ambiental de dicha propuesta. Cabe mencionar que dicho referéndum tuvo la participación más baja que cualquier consulta realizada hasta la fecha a los panameños, aunque los votantes que participaron aprobaron la propuesta con un margen de 60%.

El proceso de divulgación y discusión de la propuesta de ampliación encontró dudas y reclamos justificados, de manera particular, sobre el uso que se daría a los inmensos beneficios que aportaría este “nuevo canal”, lo que llevó a sectores de la oposición política y a diversos de la sociedad civil a exigir al Gobierno la convocatoria a un gran Diálogo Nacional,que promoviera un amplio acuerdo nacional que permitiera superar “las graves asimetrías sociales y territoriales, en particular las que afectan a los sectores rurales y las comarcas indígenas, así como las inequidades asociadas a género y etnia…apuntan a la construcción de una sociedad más solidaria y ética”.

Conocido como CONCERTACION NACIONAL PARA EL DESARROLLO, este ejercicio de construcción de consensos, produjo una gran lista de acuerdos, producto de una consulta realmente nacional, que incluía la voz de los sectores indígenas y rurales por primera vez.

Dicho Consenso tomó la provisión, además y también por primera vez, de definir en qué forma serían utilizados hasta el 33% de los fondos provenientes del Canal para el financiamiento y logro de estos acuerdos, mediante la ley de Responsabilidad Social y Fiscal.

Panamá tiene aún por delante hacer realidad el cumplimiento de estos acuerdos como producto no sólo del consenso logrado, sino también, la proyección justa y beneficiosa de la actividad actual y futura del canal, símbolo icónico de la nacionalidad y forjador de la identidad de la nación panameña. En Agosto de 2012, se anunció la nueva cita que Panamá tiene consigo misma y con la comunidad marítima internacional. Por tercera vez se designó a un nuevo Administrador, toda vez que el anterior rigió los destinos del canal por algo más de 15 años.

Ante esta importante decisión, es oportuno retomar aspectos de la “Declaración Visión Nacional Panamá 2020” y que resume la visión de futuro y la naturaleza del compromiso que los panameños han adquirido frente al Canal y su significado en la vida nacional: “En el siglo xx, las luchas del pueblo panameño le permitieron al país recuperar el Canal de Panamá y sus zona adyacentes. En el siglo XXI, Panamá tiene que integrar el Canal al proceso de de desarrollo nacional. Frente al nuevo milenio nosotros y nosotras representantes de partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil y de Gobierno, compartimos esta «Visión Nacional» del Panamá deseable, de cara al siglo XXI…….

….Reconocemos que el tema del Canal es un tema de Estado y por tanto trasciende los asuntos e gobierno…..Este hecho conlleva también la obligación de administrar de manera efectiva el Canal, lo que es un reto y un deber frente a nosotros mismos, al desarrollo integral del país y frente a la comunidad internacional…..Como toda gran oportunidad, implica al mismo tiempo un gran riesgo: si fracasamos habremos afectado la viabilidad futura de nuestra Nación….”

NOTAS

STANLEY MUSCHETT IBARRA

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