PANAMA; El Canal

No yerra ni exagera quien afirme que la historia de Panamá está definida por su condición de país de tránsito, condición que deriva finalmente en el siglo xx en la construcción del Canal de Panamá, portentosa obra de ingeniería sin duda, pero que trajo consigo momentos amargos en el proceso de construcción de la nacionalidad panameña.

Desde mucho antes de la presencia española en el istmo, ya los estudiosos dan cuenta del trasiego humano de los primeros habitantes de AbiaYala (América) por esta estrecha faja y que luego con la presencia española se transforma en el “Camino de Cruces”, que uniendo las vertientes del Pacífico y el Atlántico, sirvió de plataforma para el trasiego mercantil con la España de los siglos xv en adelante.

La fiebre del oro de California en el siglo xix subraya esta realidad transitista de Panamá y su gente, mediante la construcción del primer Ferrocarril transístmico que se convierte en el antecedente inmediato para la presencia francesa al mando de Lesseps en la segunda mitad de siglo, y el primer experimento de unir los dos océanos mediante un canal, que en ese entonces se concibió a nivel del mar, para emular el logro del Canal de Suez. El fracaso francés, mezcla de corrupción y de las inclemencias del malsano clima tropical panameño, propician la entrada en escena de los norteamericanos, quienes en diez años hacen realidad el fabuloso proyecto mediante un canal de esclusas, que actuando como elevador, nivela los barcos con el lago Gatún creado artificialmente para su tránsito entre los océanos.

La presencia norteamericana y la protección de sus intereses fue factor clave y decisivo para que Panamá obtuviera su respaldo frente a Colombia y lograra la independencia el 3 de Noviembre de 1903. Desde este mismo momento, puede afirmarse con toda certeza, Panamá inició la lucha para redefinir los términos de una relación desventajosa y a todas luces arbitraria que le impuso los Estados Unidos mediante un tratado a perpetuidad. La organización social y administrativa que surgió en la franja de terreno delimitada bajo administración norteamericana y que luego vino a conocerse como “Zona del Canal”, reprodujo las categorías de exclusión y segregación étnica-racial existentes en los EU, reforzada con el llamado “patrón oro” (Gold Role) y “patrón plata” (Silver Role) para el pago de salario y disfrute de privilegios.

Panamá enfrentaba así la existencia de un sistema legal y administrativo extranjero en su propio suelo, que habría de llevar a múltiples enfrentamientos en los casi cien años de su presencia. Las anualidades (pagos acordados o quizás impuestos) por parte de Estados Unidos a Panamá derivados del funcionamiento del Canal siempre fueron una suma ínfima. Este dato es importante, como se verá más delante, al comparar los beneficios derivados de su entrega y administración por Panamá.

Frente a esta realidad, se presentaban los innegables beneficios que trajo esta presencia norteamericana haciendo a ratos más difícil la lucha, toda vez que aspectos como la salud ambiental, la presencia de prominentes médicos y científicos, el impacto en la economía nacional por el consumo de civiles y militares, y la adopción del dólar americano como moneda de curso legal, vinieron a mejorar las condiciones generales de convivencia e hicieron de Panamá un lugar especial en el entorno centroamericano.

No debe dejar de considerarse el mestizaje e intercambio racial y cultural, producto de la presencia de diversos grupos étnicos atraídos por los trabajaos canaleros, en donde destacan los grupos afro-antillanos y chinos, y que han dado a Panamá ese especial sello de crisol de razas, no exento de roces y hasta actitudes discriminatorias, como da cuenta la historia.

La lucha por la recuperación del Canal y la plena soberanía sobre el territorio anexado por los norteamericanos ha sido una lucha generacional, salpicada de diversos momentos e hitos, tales como los logros del Tratado de 1936, la lucha contra el convenio de bases militares de 1947 (Tratado Filós -Hines), entre otros. De todos, la emblemática gesta del 9 de Enero de 1964, puede considerarse como punto sin retorno en esta lucha.

Un saldo de 500 panameños muertos por la reacción de los militares norteamericanos al reclamo estudiantil de ondear la bandera panameña en la zona del canal, en cumplimiento de disposiciones existentes y el inicio de la revisión formal de los tratados del Canal, fueron la antesala de los tratados Torrijos-Carter firmados en 1977 y que dieron inicio al traspaso del Canal a manos panameñas y el desmantelamiento de la estructura político-militar de la llamada Zona del Canal.

Es importante tener presente que estos tratados se dan dentro del marco de un régimen militar instaurado por el General Omar Torrijos mediante golpe de estado en octubre de 1968 y que termina con el conocido período de Manuel Antonio Noriega, ya que esta situación será factor desencadenante de uno de los episodios más dolorosos e ignominiosos en la larga relación entre Panamá y Estados Unidos. Hablamos de la invasión de diciembre de 1989 por parte de estados Unidos, promovida bajo el amparo del conocido Tratado de neutralidad del Canal.

La estrategia de internacionalizar el reclamo y promover así la solidaridad y respaldo de otras naciones, tuvo un momento significativo cuando se logró que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se reuniera en Panamá en 1973. En esa ocasión, el Arzobispo de Panamá, Marcos Gregorio McGrath, c.s.c. expresó que

La iglesia no puede permanecer alejada de estos asuntos….Como Arzobispo deseo hablar por el bien de la paz y la comprensión. Esta paz está basada en la justicia y la verdad. La justicia, por supuesto, considera todas las partes implicadas en el Canal: Panamá, EU y todos los usuarios del Canal. Moralmente, la justicia de la posición panameña acerca del Canal y la Zona del Canal no admite discusión…… En su Encíclica de 1963 Pacem in Terris, Juan XXIII repitió y subrayó este principio (Los derechos de cada nación a controlar sus recursos naturales en beneficio del desarrollo de su pueblo)…. A la luz de estas razones, miremos el Tratado del Canal de panamá de 1903. Este tratado establece un monopolio a perpetuidad, sobre el principal recurso natural de la República de Panamá a favor de otro gobierno. Este tratado es, en verdad, de dudosa validez moral porque fue redactado sin la participación de un solo panameño y aceptado por Panamá bajo coacción. Desde entonces, a pesar de los sesenta años que han pasado de este siglo en el cual otros pueblos han logrado su independencia o han establecido su soberanía sobre su territorio y recursos naturales, este tratado ha sido mantenido sin cambios esenciales por insistencia del más poderoso de los signatarios.

La historia del canal de Panamá y la consecuente presencia norteamericana tiene un claro antes y un después, que sin embargo, hay que matizar por algunos hechos. La firma de los Tratados constituye ese Rubicón que parte la historia en dos, pero con un capítulo muy particular que comienza a regir el 31 de Diciembre de 1999, fecha en que se asume de manera plena la administración del Canal de Panamá.

El proceso de “descolonización” propiamente dicho comienza el 1 de Octubre de 1979, dos años después de firmados los Tratados, con la reversión gradual y progresiva de las aguas, tierras y bienes que hasta entonces estuvieron al servicio privativo de los Estados Unidos y sus fuerzas civiles y militares establecidas en suelo panameño.

Este proceso de reversión careció de un Plan formal por parte de las autoridades panameñas, hasta el año de 1993, cuando el gobierno post-invasión (Endara-Arias Calderón-Ford que ganaron las elecciones anuladas por el régimen de Noriega) promovió la creación de la instancia institucional encargada de velar por el mejor uso de estos bienes.

La importancia de esta decisión es doble, pues por un lado, le correspondería definir todo lo pertinente para garantizar el adecuado funcionamiento del Canal, a la vez que superar el estado de abandono, mal uso y desorden que había imperado en la asignación y explotación de los bienes “revertidos” y lograr su orientación y explotación para el beneficio de los panameños.

Siendo el 31 de Diciembre la fecha tope para la entrega del Canal, se hacía urgente tomar los pasos y medidas requeridos para diseñar el modelo de administración con el que Panamá asumiría esta tarea. Para ello, poco a poco fue imponiéndose el sentimiento y la convicción de que era necesario lograr que el diseño final a lograr fuera producto de un gran consenso, que además promoviera el total blindaje de la agencia canalera frente al tradicional mal uso de los bienes públicos, como garantía de éxito y sostenibilidad a futuro.

La experiencia previa de un consenso de trascendencia, la vivieron los panameños de cara a la celebración de las primeras elecciones post-régimen militar, al aceptar una iniciativa de celebrar un Compromiso Ético Electoral que las orientara, propuesto por la Comisión Inter-diocesana de Justicia y Paz. Vale decir, que aunque de grandes logros pues contribuyó a la celebración de las elecciones reconocidas como más transparentes y menos violentas jamás celebradas, lo que se tenía por delante con el Canal, superaba por mucho lo logrado.

A lo anterior hay que añadir el grado de polarización y anomia social en el que había quedado la sociedad panameña, producto del largo período del régimen militar (1968-1989) culminado con la invasión norteamericana, como ya se dijo. La construcción de consensos pasaba pues, por la reconstrucción de un tejido social plagado de desconfianza, recriminaciones y dolor.

La organización de este proceso fue encomendada al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo con la directa participación, de profundo carácter propositivo, de la administración de la todavía agencia federal del gobierno norteamericano de la Comisión del Canal, dirigida por un panameño, sí, pero con una Junta Directiva mixta de norteamericanos y panameños.

Los logros que hoy celebramos y de los que daremos cuenta más adelante, no se hubieran logrado si:

1. El proceso de “panameñización” de la fuerza laboral del canal no se hubiera puesto en marcha con antelación. Y ello, al menos por dos razones:Por un lado, porque permitió contar con personal capaz, debidamente entrenado en los distintos puestos que habrían de abandonar los norteamericanos. Por el otro, porque permitió supervisar y superar los momentos de desgano y disgusto de una parte de quienes entregaban algo que creían suyo y dejaban un status al que no querían renunciar.
2. Sin una intervención directa del Presidente de la República de entonces y su equipo. Hubo participación directa, permanente y dispuesta para que el resultado superara cualquier partidismo. Ello tiene especial valor, dado que el gobierno del momento provenía del Partido Revolucionario Democrático, brazo político de los militares. (PRD)
3. Como ya queda dicho, el carácter propositivo y firme de los representantes del Canal, quienes actuaron como verdaderos parteros de acuerdos y guías que protegieran el Canal y sus futuros beneficios.
4. La disposición de la clase política del momento, quienes interactuando con las distintas fuerzas vivas del país (empresarios, trabajadores, la academia, ONGs, las iglesias) mostraron desprendimiento y visión.

Aun cuando a partir del retorno a la institucionalidad democrática, Panamá ha optado por la vía de construir consensos como recurso para abordar temas trascendentes y delicados a través de ejercicios como el descrito, (se han celebrado al menos siete de ellos) hay una coincidencia generalizada al reconocer que ninguno ha tenido resultados tan firmes y de total observancia como los llamados Diálogos de Coronado-Panamá 2000.

El consenso logrado produjo la Ley Orgánica bajo la cual el nuevo modelo de administración sería llevado adelante y dio paso a la creación de un Título Constitucional, a fin de lograr el blindaje planteado por todos. Aquí una vez más, se demostró que el tema del Canal era de especial consideración para los panameños. Dos administraciones eran necesarias para aprobar la Reforma Constitucional que diera vida al Título Constitucional. Ello no sólo se dio, sino que bajo la realidad de dos administraciones de identidad política totalmente opuesta, siendo una la del gobierno del Presidente Endara y otra la del Presidente Pérez Balladares, del PRD.

Dos elementos claves merecen ser destacados en esos instrumentos jurídicos que panameñizaban finalmente el Canal y preparaban así el terreno para su puesta en práctica en el nuevo siglo.

a.) El modelo de gestión que reconocía el canal como fuente de ingresos y oportunidad de riquezas y bienestar para los panameños. Pasaba así de ser ::: una agencia operada bajo la orientación geopolítica de los Estados Unidos, subsidiada por ellos sin afán de utilidad, a una agencia que debía ser ::: rentable y de posesión inalienable

b.) En segundo lugar, el nivel de autonomía (blindaje) definido, que permite al Canal contar con presupuesto propio no incorporado al presupuesto general de la nación, aún cuando deba ser aprobado por el Consejo de Gabinete y la Asamblea de Diputados y auditado por la Contraloría General de la República.